Det offentlige har mistet kontrollen over sin egen anbudsdata

Staten handler for 800 milliarder kroner i året gjennom offentlige anbud. Informasjonen som avgjør hvem som får levere, ligger i dag låst inne i private systemer staten verken eier eller kontrollerer. Slik ble det fordi vi digitaliserte anbudene uten å beholde nøkkelen selv.

For en tid tilbake fikk jeg en melding på LinkedIn fra en som skulle levere sitt aller første offentlige anbud. Hun hadde funnet konkurransen på Doffin, trykket på «gå til dokumenter», og blitt sendt videre til en privat portal der hun måtte logge inn. Kort etter ringte en selger og forklarte at hun måtte ha et abonnement til 43 000 kroner i året for å delta. Hun brukte en hel arbeidsdag på å finne ut om det stemte. Ved en tilfeldighet kom hun over et innlegg jeg hadde skrevet om at det faktisk er gratis å delta i offentlige anbudskonkurranser. Det står i loven: tilgangen skal være gratis, direkte og ubegrenset.

Hun er ikke et unntak. I Cobrief har vi snakket med flere tusen leverandører, og historien gjentar seg. Folk tror de må betale for å få være med på å konkurrere om fellesskapets penger. Mange betaler også, helt unødvendig, for noe loven skal gi dem gratis.

For å skjønne hvorfor, må man vite hvor anbudsdataen faktisk ligger. Når det offentlige lyser ut et anbud, kunngjøres det på Doffin, som er den offentlige databasen staten selv driver. Men Doffin forteller i praksis bare at anbudet finnes. Selve dokumentene, spørsmålene, svarene og innleveringen ligger et helt annet sted: i private konkurransegjennomføringsverktøy (KGV). Dette er programvaren det offentlige kjøper inn for å håndtere anbudene, og som leverandørene må logge seg inn i for å levere tilbud. Det desidert største heter Mercell. De har rundt 90 prosent av det norske markedet og eies av det amerikanske oppkjøpsfondet Thoma Bravo. Dataen er altså offentlig etter loven, men privat i praksis: du har krav på gratis tilgang, men porten inn eies av et selskap som tjener på at du blir værende.

Hvordan havnet vi her?

Ikke gjennom én beslutning, men gjennom mange små som hver for seg ga mening. Det begynte fornuftig: med det nye anskaffelsesregelverket fra 2017 skulle offentlige anbud gjennomføres digitalt. Men staten bygde ikke verktøyene selv. Den overlot det til markedet, der hver offentlige virksomhet kjøper sitt eget verktøy for å gjennomføre anbudene sine.

I et slikt marked vinner den største. Verktøyet med flest innkjøpere blir mest attraktivt for leverandørene, og omvendt, helt til alt tipper mot én aktør. Mercell har vokst seg dominerende gjennom en lang rekke oppkjøp av konkurrenter, uten at konkurransemyndighetene har grepet inn eller at politikere har reagert.

For hvert anbud som kjøres gjennom verktøyet, vokser datamengden inne i det. Jo mer av en bedrifts anbudshistorikk, maler og tidligere tilbud som låses til ett system, desto dyrere blir det å bytte. Det er dataen som binder kundene fast.

Det er fristende å gjøre dette til en historie om ett grådig selskap. Men det blir feil. For problemet er ikke at Mercell er Mercell, men at staten har latt det oppstå en posisjon der den som sitter på dataen, tjener på å holde den lukket. Finnes posisjonen, vil noen fylle den. Er det ikke Mercell, blir det en annen. Det vi må rette opp i, er at staten digitaliserte anbudene uten å sørge for å eie dataen som ble skapt.

Tre måter det rammer oss

Det første er at veien til selve konkurransegrunnlaget er gjort kronglete, altså dokumentene som beskriver hva det offentlige skal kjøpe. Du finner anbudet på Doffin, men for å komme til dem sendes du videre til en privat portal med pålogging, pop-ups for betalte varslingstjenester og sporingskapsler. Den lovpålagte knappen for å laste dem ned uten å registrere seg, ligger gjerne nederst, bak salgsfremstøtene. Hver hindring får noen til å gi opp før de er i mål, og det gir færre tilbud i hver konkurranse.

Det andre er det jeg vil kalle en leverandørskatt. Selv om loven sier at tilgangen skal være ubegrenset, gir verktøyene som regel bare én gratis innlogging per bedrift. Skal flere samarbeide om et tilbud, koster det rundt 6 000 kroner per ekstra bruker. Noen bedrifter vi har snakket med betaler nær en million kroner i året, bare for å få lov til å levere. Og når selve deltakelsen koster penger, stiger terskelen, og noen lar rett og slett være.

Det tredje rammer staten selv. Fordi dataen ligger låst, mangler det offentlige oversikt over sine egne anbud. DFØ har forsøkt å hente den ut maskinelt, og fått nei. Vi har forsøkt det samme, og fått nei. Da blir selv enkle spørsmål umulige å svare på. Brukes miljøkravene slik de skal? Virker regelverket etter hensikten? Uten innsyn går det trolig milliarder tapt i dårlige kjøp, og korrupsjon blir vanskeligere å avdekke.

Det trenger ikke være sånn

Andre land har løst dette. Estland, Nederland og senest Finland har gjort anbudsdataen åpent tilgjengelig for alle, uten innlogging. Det er altså fullt mulig.

Egentlig handler dette om mer enn anbud. Det handler om hvem som kontrollerer den digitale infrastrukturen staten er avhengig av. Vi diskuterer det når det gjelder skytjenester og helsedata. Vi bør diskutere det her også. Når informasjonen bak 800 milliarder fellesskapskroner ligger hos ett privat selskap, eid fra utlandet, har vi gitt fra oss kontrollen over noe som burde vært offentlig infrastruktur.

Løsningen

Den er strukturell, og enklere enn man skulle tro. Doffin må gå fra å være en lenkeportal til å bli stedet der anbudsdataen faktisk ligger.

Det viktigste steget er det første: alt konkurransegrunnlag bør lastes opp og lagres direkte i Doffin, ikke bare lenkes ut til et privat verktøy. Det alene ville senke terskelen for å delta betraktelig, fordi langt flere leverandører får tilgang til grunnlaget uten hindringer. Og flere leverandører betyr mer konkurranse om hver kontrakt.

Deretter bør spørsmål, svar og endringer publiseres samme sted. På sikt bør også selve tilbudet kunne leveres direkte i Doffin, gjennom åpne standarder. Det er ikke fremmed for oss. Norske selskaper rapporterer allerede regnskapet sitt til Brønnøysund og tallene sine til Skatteetaten gjennom åpne, felles løsninger. Anbudsdata bør fungere likedan.

KGVene forsvinner ikke av den grunn. De må bare konkurrere på faktisk verdi, ikke på kontroll over data som aldri var deres.

Gevinsten er stor. Sunnere konkurranse om de 800 milliardene kan frigjøre titalls milliarder i året. En forbedring på bare ett prosentpoeng tilsvarer 8 milliarder, penger som kunne gått til flere lærere, kortere helsekøer eller bedre veier. Men det starter med ett enkelt prinsipp: Det offentlige må eie sin egen data.