EU-Domstolen endrer vilkårene for utvidet egenregi

Av advokat Hanne S. Torkelsen, partner i Lin Advokater og Nemndsmedlem i KOFA

I dom C-692/23 av 15. januar 2026 tok EU-domstolen stilling til hvordan aktivitetskravet i anskaffelsesdirektivet artikkel 12 nr. 3 bokstav b skal beregnes når den kontrollerte enheten er morselskap i et konsern.

Bestemmelsen krever at mer enn 80 % av enhetens aktiviteter utføres for de kontrollerende oppdragsgiverne, for at oppdragsgiver skal kunne tildele kontrakt til et eget selskap i utvidet egenregi.

Det sentrale spørsmålet var hvilken omsetning som skulle legges til grunn når prosentdelen fastsettes på grunnlag av omsetningskriteriet, og den kontrollerte juridiske personen leder et konsern.

EU-domstolen konkluderte med at når aktivitetskravet måles etter omsetning, og den kontrollerte enheten er morselskap, må også datterselskapenes omsetning tas med i beregningen. Vurderingen skal eventuelt baseres på den konsoliderte omsetningen etter regnskapsdirektivet 2013/34/EU.

Faktum

Kommunene i provinsen Friesland i Nederland opprettet i 1995 en felles organisasjon for avfallsbehandling, AF, som senere fikk flere kommuner som medeiere. AF er et morselskap i et konsern hvor noen datterselskaper er aktive på andre områder enn utførelsen av oppgaver betrodd av eierkommunene. I 2019 besluttet BAR-kommunene at BAR skulle bli medeier av Irado, og tildelte Irado oppgaven med å hente og behandle restavfall fra deres husholdninger. Irado inngikk deretter avtale med AF om levering, transport og behandling av restavfall fra husholdninger i BAR-kommunene.

AVR-Afvalverwerking BV, et privat avfallsbehandlingsselskap, anla sak med påstand om at kontraktene skulle kjennes ugyldige fordi betingelsene for direkte tildeling ikke var oppfylt.

Rettsspørsmål

Den foreleggende nederlandske domstolen måtte vurdere om AF oppfylte betingelsen i direktivets artikkel 12 stk. 3 litra b), som krever at mer enn 80% av den kontrollerte juridiske personens aktiviteter skal utføres i forbindelse med gjennomførelsen av oppgaver betrodd av de kontrollerende oppdragsgivende myndigheter.

Det sentrale spørsmålet var hvilken omsetning som skulle legges til grunn når prosentdelen fastsettes på grunnlag av omsetningskriteriet, og den kontrollerte juridiske personen leder et konsern. Betingelsen var oppfylt hvis kun AF’s egen omsetning ble lagt til grunn, men ikke hvis den ble vurdert i forhold til den konsoliderte omsetningen i konsernet som AF leder.

EU-domstolens avgjørelse

EU-domstolen konkluderte med at artikkel 12 stk. 3 litra b) i direktiv 2014/24, sammenholdt med artikkel 12 stk. 5, skal fortolkes slik at når betingelsen om at mer enn 80% av aktivitetene skal utføres for de kontrollerende myndigheter fastsettes på grunnlag av omsetningskriteriet, og den kontrollerte juridiske personen er et morselskap i et konsern, kreves det at det også tas hensyn til omsetningen for de andre enhetene som inngår i konsernet, eventuelt på grunnlag av den konsoliderte omsetningen som den juridiske personen er forpliktet til å fastlegge i henhold til direktiv 2013/34/EU.

Begrunnelse for utvidet tolkning

Ordlyden i artikkel 12 nr. 3 bokstav b knytter aktivitetskravet til «den kontrollerte juridiske personen». Også artikkel 12 nr. 5, som angir hvordan aktiviteten skal beregnes, viser til omsetningen til «den relevante juridiske personen». Til tross for dette konkluderte domstolen med at vurderingen ikke skal begrenses til den kontrollerte enhetens egne aktiviteter.

Domstolen la vekt på at kriteriet gjelder aktivitetene som utføres, ikke den juridiske enheten som sådan.

Begrunnelsen bygger på ordlyd, formål og sammenheng i regelverket – særlig hensynet til å unngå konkurransevridning og omgåelse av 80 %-kravet gjennom oppsplitting av aktiviteter i datterselskaper.

Når et selskap er forpliktet til å utarbeide konsoliderte regnskaper i henhold til direktiv 2013/34, er den konsoliderte omsetningen egnet til nøyaktig å gjenspeile aktivitetene som utføres av et morselskap innenfor rammen av konsernet det leder, og gjør det mulig på passende måte å bedømme om betingelsen er oppfylt.

Betydning for norsk rett

Direktiv 2014/24/EU om offentlige anskaffelser er inkorporert i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom anskaffelsesforskriften. EU-domstolens fortolkning av direktivet vil derfor ha stor vekt ved fortolkningen av tilsvarende norske regler.

Dommen gjelder egenregiunntaket, som lar offentlige myndigheter tildele kontrakter direkte til selskaper de kontrollerer, uten anbudskonkurranse.

Unntaket finnes i anskaffelsesforskriften §§ 3-1 til 3-4.

Dommen handler om hvordan 80 %-kravet skal beregnes. Etter forskriften gjelder ikke anskaffelsesreglene når kontrakten inngås med et selskap som utfører mer enn 80 prosent av sin aktivitet for oppdragsgiveren eller andre selskaper som oppdragsgiveren kontrollerer. Forskriften åpner også for «omvendt egenregi», der morselskap kan levere til datterselskap, og søsterselskaper kan levere til hverandre.

Dommen er viktig for norske kommuner og offentlige virksomheter som bruker konsernstrukturer og egenregiunntaket. Domstolen slår fast at hele konsernets konsoliderte omsetning må legges til grunn ved vurderingen av 80 %-andelen, ikke bare morselskapets omsetning alene. Dette gjør det vanskeligere å oppfylle vilkårene for direkte tildeling.

Fortsatt uavklarte spørsmål

Dommen fastslår at aktivitetskriteriet i artikkel 12(3)(b) i direktiv 2014/24 skal vurderes på grunnlag av konsolidert omsetning når den kontrollerte juridiske personen er et morselskap i et konsern, og at det må tas hensyn til omsetningen for de andre enhetene som inngår i konsernet, eventuelt basert på den konsoliderte omsetningen som den juridiske personen er forpliktet til å fastlegge i henhold til artikkel 22 og 24 i direktiv 2013/34.

Domstolen slår fast at når et selskap er forpliktet til å utarbeide konsoliderte regnskaper i henhold til disse bestemmelsene, er den konsoliderte omsetningen som er fastlagt på dette grunnlaget, egnet til nøyaktig å gjenspeile de aktiviteter som utføres av et morselskap innenfor rammen av det konsernet som det leder.

Begrunnelsen er å forebygge konkurransefordreining, slik at den kontrollerte juridiske personen ikke kan omgå kravet ved kunstig å dele opp sine aktiviteter og overdra visse av disse til selskapene i konsernet som den er morselskap for.

Hva dommen ikke tar stilling til

Dommen tar ikke konkret stilling til hvilken del av den konsoliderte omsetningen som skal henføres til 80%-andelen (aktivitet som drives i forbindelse med gjennomførelsen av oppgaver som er betrodd av de kontrollerende ordregivende myndigheter) og hvilken del som skal tilhøre 20%-andelen (aktivitet på det åpne marked).

Dommen slår fast:

• At konsolidert omsetning skal brukes som utgangspunkt
• At dette omfatter aktiviteter utført av enheter i konsernet
• Hvorfor dette er nødvendig (for å unngå omgåelse)
Men dommen gir ikke veiledning om:
• Hvordan man skal fordele/klassifisere den konsoliderte omsetningen mellom de to kategoriene
• Hvilke konkrete prinsipper som skal anvendes for å identifisere hva som er aktivitet «på vegne av» de kontrollerende myndigheter vs. aktivitet på det åpne marked
• Hvordan man skal behandle grensetilfeller eller blandede aktiviteter

Dette fremgår også indirekte av at Domstolen fant det unødvendig å besvare det andre spørsmålet, som nettopp gjaldt en konkret klassifiseringsproblematikk om omsetning fra et deponeringsanlegg.

For norske kommuner og fylkeskommuner som har etablert interkommunale selskaper eller samarbeid om tjenester (f.eks. avfallshåndtering) i utvidet egenregi, innebærer dommen at de må være særlig oppmerksomme på konsernstrukturer og sikre at hele konsernets aktiviteter primært er rettet mot eierkommunene dersom de skal unngå anbudsplikt.

Dommen berører ikke de avfallsvirksomhetene som operer etter tildelt enerett, da aktivitetskravet ikke gjelder for dette unntaket.